文/鲁荣东
探索成渝地区经济区与行政区适度分离改革，是推进成渝地区双城经济圈一体化发展的重大改革任务，也是成渝地区进一步深化协作、形成优势互补的区域经济布局，更是打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源的重要举措。探索经济区与行政区适度分离，需要厘清经济区与行政区形成的内在肌理，明确经济区与行政区适度分离改革的方向和路径，才能在体制改革中取得突破，为成渝地区双城经济圈建设注入新的活力和动力。
探索经济区与行政区适度分离改革是推动区域经济一体化发展的必然选择
行政区是国家行政管理的区域组织系统，具有不同的级次，执行行政管理的职能。经济区是国家经济系统的组成部分，也具有不同层级，承担着集聚资源要素进行专业化生产的功能。行政区随着国家的出现而出现，是政治、经济、自然、民族、社会和历史综合作用的产物。受自然地理和社会政治等因素的影响，行政区的演变相对稳定，有的行政区边界甚至绵延千年不变。而经济区的形成是社会分工、资源禀赋、交通条件等因素共同作用的结果。经济区随着人类经济活动的变化而变化。在以自给自足的自然经济为主的时期，经济区与行政区基本吻合，形成主要基于内部分工和自然差别的区域经济。随着生产力水平提升和社会分工不断深化，区域经济发展需要更多的资源要素和更广阔的市场空间，不再局限于单一的行政区内，逐步形成跨多个行政区的经济联合体，呈现出经济一体化发展的趋势特征。在这一过程中，相对稳定的行政区与不断变化的经济区之间必然会出现分离。一方面，是因为经济区的空间形态并不固定，会不断发生变化，而行政区划则具有一定的稳定性。另一方面，经济区以经济为主要标准，而行政区则要考虑到综合性因素，不会仅以经济为考量标准。因此，构建适应经济区与行政区适度分离的体制机制，是推动区域经济一体化发展必然的制度建设。
经济区与行政区适度分离改革的本质在于探索区域经济一体化下的共享发展机制
经济区与行政区适度分离会带动资源要素向适宜的区域集聚，提升整个区域的生产效率和经济效益，但短期内可能会加剧不同行政区之间的发展不平衡。从改革开放初期，我国就陆续出台了一系列反对地方保护主义的法律法规。经过多年努力，我国在构建国内统一大市场、推动区域经济一体化发展方面取得了重大进展，但仍然没有根本解决要素市场分割的情况，局限于行政区内的“行政区经济”始终难以发展成为“经济区经济”，究其原因在于“行政区经济”与地方利益、经济体系、行政框架等存在连锁关系，无法仅依靠法律法规的约束来解决根本性问题。经济区与行政区适度分离改革，需要处理好市场与政府的关系，在发挥好市场配置资源决定性作用的同时，要构建科学高效政府，提高政府的现代化治理能力。因此，推动经济区与行政区适度分离改革是一项系统工程，需要统筹推进经济、社会、行政体制等方面的改革，在促进资金、人才、土地等要素在区域内自由流动、高效配置的同时，进一步完善财政转移支付机制、税收分成机制、干部考核机制，优化政府机构设置和行政区划等，才能有效解决行政区之间存在的隐性壁垒，加快区域经济一体化发展。
探索经济区与行政区适度分离改革要以唱好“双城记”为重要突破口
经济区主要依托中心城市展开，这是因为中心城市具有更强的要素集聚能力，集中了大量行业的领军企业和龙头企业，对于拓展市场空间，推动产业分工深化具有更强的动力和更为迫切的需求，具备与周边区域深化协作的可能性。从现实发展看，围绕中心城市形成的都市圈、城市群正成为经济空间集聚的主要载体。近十年，都市圈和城市群的常住人口和经济规模呈现持续上升的趋势，根据恒大研究院的研究报告显示，2019年我国33个都市圈的常住人口占全国比重达到51.7%，GDP占全国比重达到65.7%；19个城市群常住人口占全国比重达到85.5%，GDP占全国比重达到90.7%。从成渝地区双城经济圈看，2019年成都全域和重庆9个中心城区常住人口占川渝两地比重达到22.3%，GDP占川渝两地比重达到37.5%。推动成渝地区双城经济圈建设，发挥成都和重庆两个中心城市的辐射带动作用，首先需要聚力推动成都都市圈和重庆都市圈建设。这两个跨多个行政区的都市圈要结成紧密的经济联合体，需要有适应经济区与行政区适度分离的制度保障。率先在这两个都市圈探索经济区与行政区适度分离的改革，具有重大的现实意义。成都和重庆中心城区的城镇化率基本都超过了70%，人均GDP都超过1万美元，城市的扩散效应正在逐步显现。推动区域经济一体化的高质量制度供给，将加快提升两个中心城市的辐射带动能力，开创成渝地区双城经济圈建设的新局面。
探索经济区与行政区适度分离改革要把培育形成现代产业集群作为重要目标
经济区形成和演进的基础在于区域产业分工的不断深化。产业分工的合理性和效率不仅影响经济区的形成和发展，也会影响到区域的核心竞争力，乃至经济安全。在新发展阶段，我国构建新发展格局的关键是要建设自主可控、安全高效的产业链供应链，核心就是通过深化国内产业分工，来替代部分国际分工，确保在极端情况下经济安全运行，并进一步提升在国际分工中的地位。因此，培育现代产业集群成为我国推动区域经济发展的重要抓手，国家发改委提出了培育“战略性新兴产业集群”，工信部提出了培育“先进制造业集群”，科技部提出了培育“创新型产业集群”。这些产业集群培育的重点是要推动地理相邻的大量企业、机构通过相互合作和交流共生形成新的产业组织形态。产业集群的培育主要着眼于从区域整体来构建产业发展的生态，需要通过经济区与行政区适度分离改革来形成有力支撑，为企业进行跨区域的要素资源配置扫清障碍，为深化产业分工降低交易成本。在工信部提出“先进制造业集群”名单中，明确四川在成都和德阳两个城市共同打造高端能源装备集群，这是推动成德同城化发展、深化产业分工的重要契机，需要在探索经济区与行政区适度分离改革中予以充分关注，建立优势产业领域深化分工的激励机制和制度保障体系。（作者系四川省发展与改革研究所所长）（责编/范吴瑕）
