中国城市规划设计研究院院长 杨保军
长江是中华民族的母亲河，更是中华民族永续发展的“生命河”。
新时代背景下，推动长江经济带高质量发展是关系国家发展全局的重大战略。9月1日出版的《求是》杂志发表习近平总书记重要文章 《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》指出，“新形势下，推动长江经济带发展，关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展等关系”，“努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。”
“新路子”在哪里？核心还是坚持“五大发展理念”，就是在多要素紧约束的条件下，通过空间资源的优化配置和全要素生产率的提高，实现“保护”与“发展”各得其所、相得益彰，实现以人民为中心的高质量发展。
生态优先、绿色发展
在长江经济带发展这项工作中，应当将“绿色发展”摆在首位，将生态环境保护作为社会经济发展的前提和基础，为子孙后代负责，从“生态欠账”转向“生态储蓄”。
一是明确资源底线。要杜绝“先污染、后治理”的老路。历史上莱茵河流域先污染、后治理的发展模式导致莱茵河曾一度被称为“欧洲的下水道”，付出了很大的治理成本；亚马孙河流域开荒定居、发展水电和基础设施等过度导致热带雨林锐减，水土流失加重，生物多样性减少。国际流域开发的这些教训告诉我们，从全时段的视野来看，“先污染、后治理”的方式得不偿失，因为“负熵”的治污过程相较“正熵”的产污过程需要消耗远远大得多的能量。
应当划定并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线，强化水资源、水环境、水生态的承载力刚性约束，在国土开发适宜性和资源环境承载力评价的基础上确定生态、农业、城镇功能区布局。实施水污染治理、水生态修复和水资源保护“三水共治”；完善最严格的耕地保护、水资源管理和能耗管理制度；实施城镇建设总量和强度的“双管控”；建立产业准入负面清单，腾退高耗能、高污染企业，严格企业污染排放标准。
二是整体保护修复。要深刻理解“生命共同体”理论，将“山水林田湖草”当做一个相生相息、复杂有机的生态系统来看待，尊重“环境伦理”。
习近平总书记提出“正确把握整体推进和重点突破的关系”，核心内涵就是从生态系统整体性和长江流域系统性的角度看待目前出现的生态环境问题。要统筹上下游、左右岸、干支流，借鉴中医的治病方式，既治“已病”，也治“未病”，从整体入手、抓关键问题。
例如长江的问题在水里，根源在岸上，发现和控制污染源是治理长江生态环境问题的关键，而大量污染企业的点源污染和农业面源污染则是污染的主要源头。因此应将“重点突破”聚焦在污染企业关停和农药化肥减量使用上；在污染企业方面，长江上游支流地区的污染影响面较大、污染防控较难、产出效率较低，应当作为首先关停的区域。此外，还要将小磷矿企的关停治理和“小水电”的清理作为当前的重点任务，尽快实现长江经济带在生态上的“止血疗伤”。
三是理解“两山理论”。“两山理论”的核心是把保护与发展视为辩证统一的关系，不再成为“两难”悖论，而成为达到共同目标的统一路径。
习近平总书记提出“正确把握生态环境保护和经济发展的关系”，核心内涵包括三个方面：一是依据资源禀赋和发展条件，实现空间上的“各得其所”，让最应保护的地方保护、最应发展的地方发展，达到综合效益的整体提升；二是充分回应人民群众对高品质空间的需求，通过自然资源的资产化管理，实现国有自然资源资产的保值升值，让绿水青山产生生态、经济、社会的综合效益；三是在生态环境“危”中发现经济发展的“机”，抓住生态环境需求可能激发出来的供给、形成新的增长点，凝聚利益共同体。
四是推进制度创新。差异化的发展路径需要差异化的政策制度保障。
应当建立最严格的生态环境保护制度，将重点生态功能区的生态产品贡献总量与政绩考核和离任审计相挂钩，实现正向激励；应通过多元化的生态补偿机制，确保生态保护修复的资金投入力度；逐步推广生态产品价值实现机制的试点，探索多方参与、市场化运作的生态产品价值实现路径，促进形成资源环境消耗的合理价格并充分计入生产成本，倒逼污染企业腾退和产业结构调整；通过创新的机制设计，让企业愿意退、主动退出低效占据的岸线资源，还岸于民、还岸于生。
协同保护、协同发展
协同是复杂系统走向高级阶段的重要特征。改革开放40年来，我国城镇化快速发展，取得了举世瞩目的成就。在步入高质量发展的新时代之后，更应当通过协同实现资源配置的进一步优化，从“帕累托最优”转向“卡尔多改进”。
长江经济带国土空间规划的基本目标是识别不同空间单元的禀赋特征，在“双评价”的基础上赋予差异化的主体功能，实现资源配置效率的整体最优；同时识别上中下游城镇化模式的差异性（这是由自然地理条件、水土资源条件、交通可达性、农业耕作方式、人口密集程度等一系列因素所导致的），提出有针对性的分区、分类指导。
长江作为一个流域，其生态环境问题具有外部性特征，是最容易出现“公地悲剧”的地区；长江上中下游作为资源禀赋迥异的地区，在发展路径、发展模式上需要因地制宜。因此“协同”既是保护、也是发展的关键。
一是协同保护。要在生态环境保护的体制机制上实现创新。建立长江经济带协同发展机构，制定关于环境合作的长期规划与发展战略，建立水资源保护和水污染防治区域联动机制，加强流域环境风险的集中控制，实现生态共保、环境共治；同时，发挥市场机制的决定性作用，加快自然资源及其产品价格改革，推行用能权和碳排放权交易制度，推行水权交易制度，建立流域上下游的横向生态补偿机制。
二是协同发展。习近平总书记提出“正确把握自身发展和协同发展的关系”，核心内涵就是以水为纽带，形成经济社会大系统，树立一盘棋思想，全面协调协作。
应当发挥长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群这三大城市群的优势，以城市群为主体、以中心城市为引领，构建多中心体系，促进形成优势互补、协作互动的城镇空间新格局，实现城镇协同。长江下游城镇发展策略是网络化发展，一方面突出上海全球城市的龙头作用，另一方面建立网络化、扁平化的城镇体系，建立快轨上的长三角城镇群；长江中游城镇发展策略是集群化发展，发挥长江中游城市群的战略枢纽作用，重点强化武汉、长沙、南昌三个都市圈；长江上游城镇发展策略是双点集聚发展，发挥成渝城市群的人口、产业集聚作用，推动生态敏感地区的人口搬迁。
应当推动产业组织区域化，促进企业生产的产业链整合和环节集聚，促进长江下游产业梯度转移、上中游产业有序承接、战略性新兴产业共同发展的区域产业合作新模式，实现产业协同。
应当完善水陆联动、江海联运的综合交通运输体系，特别是以城际交通为主体形成城镇群内的复合快速交通网络，促进要素流动。要优化资源配置，降低上游地区开发强度，加快推动产业结构转型，调整货物运输结构，充分利用既有运力，发挥黄金水道黄金价值。
三是协同近远。正如治疗人体疾病会经过缓慢康复的过程，长江经济带的健康发展也将经历循序渐进的过程。习近平总书记提出“正确把握总体谋划和久久为功的关系”，核心内涵就是保持战略定力、稳步向前推进。
要兼顾好近期“治病”与远期“绿色转型”的关系。近期突出“修复止血”，以水为核心来推进生态系统修复和整体保护，突出自然恢复为主的理念，明确提出生态空间保护与修复、农业和城乡空间综合整治、交通体系优化调整等一系列具体任务；远期要体现“探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展的新路子”，对标国际生态和环保最新理念，以指标体系为引导，完善国土空间开发保护总格局，引导农业、城乡和产业空间的绿色转型，提高国土空间品质。
当前工作中最需要规避的问题是在政令逐级贯彻过程中层层加码，将长期任务放在短期内完成。应当在推动高质量发展的过程中寻求“最大公约数”，找准最紧迫、最能达成共识的事，重点突破、树立样板，然后总结经验、逐步推广，才能取得最终的成功。
联动东西、开放发展
“一带一路”倡议推动我国对外开放从“以东部沿海地区为龙头”转向“陆海内外联动、东西双向互济”的新格局。而长江经济带恰恰是连接东西两个对外开放扇面的“纽带”，应当充分利用此优势，统筹沿海、沿江、沿边和内陆开放，实现同“一带一路”建设有机融合，培育国际经济合作竞争新优势。
一是设施互通。依托黄金水道及其综合交通运输网络，形成“一轴两翼”的水陆联动东西发展轴，建设沟通境内外、联系东中西的运输通道。加快同周边国家和地区的基础设施互联互通，推动与沿线国家的人员和商贸交往。
二是强化节点。发挥长三角地区海上丝绸之路重要桥头堡功能，强化其对沿海开放的引领带动作用；增强云南面向东南亚开放的门户作用，连接孟中印缅、中老泰等国际运输通道；发挥成渝西部中心枢纽和战略制点的作用，构建对外交通运输通道，形成连接丝绸之路经济带的重要枢纽。
三是机制创新。通过建设航空港、国际陆港，加强与沿海、沿边口岸通关合作，创新加工贸易模式，开展跨境电子商务服务试点，逐步建立自由贸易区，深化与沿线国家的产业合作。
四是双向开放。推动引进来和走出去相结合，拓展相互投资领域，引进各国企业来华投资，鼓励本国企业参与沿线国家基础设施建设和产业投资，利用国际、国内两个市场，两种资源来推动长江经济带建设。
转型升级、创新发展
在资源环境紧约束条件下继续保持经济发展动力的出路还是来自创新。习近平总书记提出“正确把握破除旧动能和培育新动能的关系”，核心内涵就是借助资源环境紧约束，推动质量变革、效率变革、动力变革。要从正反两方面认识这一趋势。
其一，破除旧动能是大势所趋。国内劳动力成本的上升、资源环境的短缺、国际市场的变化，推动我国融入全球经济体系的角色被迫发生重大变化。即从高资源消耗、低附加值的加工环节，走向低资源消耗、高附加值的创新、服务环节。
在此背景下，以“大冶炼、大化工、大港口”为代表的旧动能时代在整体上已经成为过去时。虽然在局部地区还有发展的条件和必要性，但在总量上已经呈现产能过剩的状况。要积极稳妥地腾退化解旧动能，破除无效供给，坚决避免重走以投资和要素投入为主导的老路。
其二，培育新动能是唯一出路。要认识到新经济正在迸发出勃勃生机。应当依托中心城市的教育资源强化自主创新，促进战略性新兴产业、高端制造业和高端服务业的发展；促进产学研用的纵向链条和关键环节产业集聚；推进制造业通过“加减乘除幂”（即跨界、绿色、集成、精工、突破制造）实现转型升级。
同时，生态环境治理蕴藏巨大商机。环保产业链涉及环保技术研发、环保工程建设和综合咨询服务、环保产品生产、环保装备制造、资源综合利用等行业，同时全产业链的各个环节又将带动并催生出庞大的相关产业链。长江沿岸可以推进生态环境治理与战略性新兴产业深度融合；以生物技术为导向发展生物滞留系统、水体净化装置等生物环保产业；以新材料为导向，发展环保新材料，走出一条绿色低碳循环发展的道路。
规划应当为新经济提供新空间，实现空间的供给侧改革。生态环境良好、文化底蕴深厚的地区将成为高素质人才、高质量企业的首选地区。
民生为本、共享发展
长江经济带的保护与发展应当不忘初心，为沿岸居民谋幸福。应当在保护与发展中解决不平衡问题，重点推动三类地区的发展，即中西部地区、老少边穷地区和乡村地区。
一是保障民生。在面向人民的工作中，要有尺度，更要有温度。要充分保护和尊重保护人民的人身权、财产权、人格权。必须高度重视污染企业关停并转过程中出现的下岗问题，妥善安置职工再就业。同时，长江上游、中游仍然存在一批老少边穷地区，要把污染防治与精准脱贫两大攻坚战结合起来，寻找不同于传统工业化、城镇化的绿色发展之路，让当地人民群众在保育生态的同时实现脱贫致富。通过多元化的供给方式，实现基本公共服务均等化，提高保障和改善民生水平。
二是机会均等。应逐步打破空间隔离的制度障碍，促进人口、物质、资本、信息等要素在地区之间、城乡之间的自由流动，保障每个人拥有自由选择生活空间、生活方式的权力。所谓“树挪死、人挪活”，人口自由流动是资源优化配置的重要条件。在城镇化的中后阶段，不同城镇之间发展趋势会逐渐分化，有的继续快速发展、有的保持平稳、有的甚至走向衰败，这是城镇的正常规律。但应当鼓励衰败城镇里的居民转移到更有机会的城镇，而不是被固化在原地。
三是路径差异。划定主体功能区的目的是通过功能的差异化分工和路径的差异化选择，实现“各尽其能”，逐步缩小各类分区之间的综合效益差距，最终实现以人为导向的共同富裕。例如，生态功能区通过人口转移安置和旅游度假经济发展，实现少量留守居民的富裕；农业功能区通过剩余劳动力流出和农业规模化、现代化，实现当地农民的富裕等。
习近平总书记提出正确把握五个方面的关系，其哲学核心是破除“非此即彼”的僵化认识，按照“对立统一”的辩证唯物主义思想，认识、理解和解决长江经济带的生态环境问题，探索兼顾保护与发展的可持续发展道路。这种“新路子”应当是在设定底线的前提下，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，通过全要素生产率的提升，实现社会经济发展与资源环境消耗脱钩，实现生态优先、高质量发展、高品质生活和高水平治理的过程。
