陈藻
自2017年9月2日城乡社区发展治理大会召开以来，为推进超大型城市治理体系和治理能力现代化，成都市深入探索社区治理体制机制创新，以社区发展治理的“标准化”逻辑、“精明化”理念和“系统化”思维推进城市发展治理，为建设高品质和谐宜居的超大城市展开了诸多有益实践，不断增强了广大市民的获得感、幸福感和安全感。
成都市创新超大城市社区发展治理的时代背景和运行模式
“城，所以盛民也。”2018年，成都市跻身常住人口居全国第四的超大城市行列，现有城乡社区4351个，实际管理人口超过2100万。遵循现代城市发展的客观规律，超大城市创新人才云集、要素资源丰富，具有推动经济可持续增长、塑造城市发展新动能的天然优势。然而，超大城市的发展与治理亦是世界性难题，因其持续巨型化的趋势，如果在城市治理中过分注重城市外延建设，而忽略城市内涵发展，将导致“城市发展的悖论”。在过去10年间，成都市年均净增长人口50万，伴随着未来可预见的大规模人口流入，城市治理所面临的复杂性风险加大，政府“大包大揽”促发展的治理模式难以为继。如何集成整合多元城市治理的公平秩序价值，寻求城市治理最大公约数，已成为当务之急。
为破解社区治理“多龙治水、各自为阵”的“顽疾”，自党的十八大以来，成都市将社区这一城乡基本单元上升到战略全局高度，对其发展治理进行系统布局。2017年，成都市在全国率先设立城乡社区发展治理委员会，作为党委专司城乡社区发展治理工作的职能部门；出台《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》（以下简称《意见》），明晰城乡社区发展治理基本方向和重点环节，将中央、省委要求转化为深化社区发展治理的系列行动举措。
以《意见》的颁布为契机，成都市从核心层着手，展开城乡社区发展治理的体制机制及政策创新。首先，充分发挥社治部门“顶层设计、资源整合、统筹协调、重点突破、督导落实”的核心职能，厘清部门职能边界，充分发挥各级城乡社区发展治理工作领导小组和议事协调机构总揽全局、统筹各方的作用，凝聚强大的工作合力，进行全市“一盘棋”统筹，形成强大的工作合力。第二，2018年，“1+6”文件相继出台，涉及到政府转职能、转方式，激发社工、村（社区）干部基层动力的诸多配套政策相继出台。第三，构建“1+6+N”配套政策体系，迄今为止，陆续出台政府购买社会组织服务、社区专职工作者管理、社区规划师、社会企业发展、社会组织培育、社区专项资金改革等22项操作文件。同时，聘请清华大学、中央党校、复旦大学、中山大学等高校的专家，以及具有基层实操经验的城乡社区发展治理咨询委员，建立城乡社区发展治理专家智库，为城乡社区发展治理提供智力支撑。
以社区发展治理的“标准化”逻辑推进超大城市发展治理
习近平总书记指出，标准是人类文明进步的成果。推进社区发展治理的标准化，是实现超大城市政府创新与国家治理现代化的关键与基础，也是实现社会发展治理目标的重要政策工具。
近年来，成都市坚持高标准、高质量的社区发展治理思路，用好用活标准化理念和方法。为解决社区发展治理标准缺失、水平参差、步调不一等问题，2018年成都市启动《成都城乡社区发展规划（2018~2035年）》和《成都市高品质和谐宜居生活社区标准化指标》编制工作，构建城乡社区分类标准与综合评价体系，将社区发展治理的思路和目标量化为标准，通过推进“标准化”的区（市）县绩效考核体系深化体制机制改革。制定“高品质和谐宜居生活社区”建设规范，在全国率先制发党群服务中心基本规范，让社区治理“标准化”意识渗透到社区居民日常生活场景，成为社会治理法治化的“底层结构”。
在社区治理的具体实践中，“标准化”是发展治理机制，更是社区发展治理的过程。为此，成华区社治委联合中山大学专家团队，基于百姓视角和居民感受，建立“一线调查、专家分析、权威发布”的运行机制，定期发布《成华区美好社区指数白皮书》和“美好社区”评价指标体系，探索社区发展治理水平的评价标准，并针对调查问题对症下药，树立治理过程中的服务意识。温江区引导全区118个社区全部标配“社八件”，使每个社区都拥有一套个性鲜明的社区发展治理思路，创作一枚LOGO标识，传唱一首社区之歌，议决一部社区居民公约，新推一批社贤人物，孵化一个功能型社会组织，建成一个楼居院示范点位，营造一处市民中心，“以组织提领口，居民总动员”的标准化工作思路推动宏观发展治理理念落细落实。作为全国首个防灾减灾领域国家级社会管理和公共服务标准化试点城市，成都市的社区综合减灾服务标准化工作高分通过国家标准化管理委员会验收，并在全国率先建立城市综合减灾评价指标体系，为提升城市综合减灾能力提供了科学指引。
以社区发展治理的“精明化”理念推进超大城市发展治理
习近平总书记指出，要坚持集约发展，树立精明增长紧凑城市理念。在城市经济发展的平稳时期，更应当注重社区管理的福利化、精明化和合作化。在超大城市的发展治理中，保护自然环境和人文环境、繁荣中心城区经济和提升城市居民生活质量，是实现“精明化”理念的题中之义。
社区规划的发展与完善，是创新社会治理非常重要的支点，一个好的社区规划应该将“自上而下”与“自下而上”两种模式紧密结合，充分发挥各自优势，共同实现社区规划可持续发展的愿景。为此，成都高新区探索城乡社区规划师制度，打造“在地化+专业化”的社区营造师队伍深耕社区发展治理。成华区在全国首创社区规划“导师团—设计师—众创组”队伍体系，让专业人士深入社区、扎根社区、感知社区，根据群众需求搞好社区营造和规划，社区活力得以进一步激发。
为回应市民对于城市“宜居性”和“高品质”的生活性需求，成都市出台《打造社区商业消费新场景 构建社区优质生活服务圈工作方案》，构建15分钟社区便民生活服务圈，引领消费转型升级。由成都市委社治委牵头打造的“天府市民云”APP，旨在建设全市城市公共服务、生活服务及社区服务的“总入口”，目前已接入43家部门（单位）信息服务平台，整合民生服务、交通出行、便民缴费、就业创业等161项服务，累计服务市民4000万人次，有效提高了社区治理的数字化智能化水平。
立足社区场域，应当将政策设计和过程管理聚焦于具体社区问题，不以“立竿见影”的建成项目为评判标准，而将“以人为本”的生活质量评价指标体系作为导向，重视社区居民“日常生活空间”的营造，建立健全社区发展治理机制。籍此，金牛区借助辖区内独角兽企业ETCP集团的技术优势，探索开展社区智慧停车资源共享试点工作, 使得车辆进出场效率、车位周转率极大提高。还运用大数据管理手段，设计合理的利益分配机制，推进写字楼、住宅小区的空闲车位信息共通、停车共享。据统计，ETCP智慧停车场令金牛区的交通拥堵减少了30%以上。武侯区出台《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》和全国首个社会企业的专项扶持政策，设置社会企业发展专项基金300万元，用小投入激发大活力，动员各方社会力量成为主动解决社区问题的行动者。目前，辖区内全省首家社区社会企业——四川黉门宜邻居民服务有限公司引入社会资金2000余万元，依托社区提升了“自我造血”能力。圆梦公益、第二人生、岩羊等一批社会效益明显、商业模式清晰、核心竞争力强的社会企业已在武侯区生根发芽、茁壮成长，为社区发展治理注入了新动力。
以社区发展治理的“系统化”思维推进超大城市发展治理
习近平总书记指出，推进改革要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革举措的系统集成。成都市构建社区治理的多元合作网络体系，采取“运动式治理”+“整合式治理”的协同模式整体推进社区发展治理，成为新时代成都市创新超大城市社区发展治理的有效抓手。
具体而言，以城市政府行政推动为主导，通过“运动式治理”这一非常规性的制度安排，旨在短期内调动多个公共部门的资源，化解基层突出矛盾和问题。自2018年起，由市委社治委统筹推进的城乡社区发展治理“五大行动”三年计划，运用现场推进会、调度会等手段督导重点工作落地见实，整治老旧院落、背街小巷，推进“两拆一增”、“小游园·微绿地”和特色街区打造项目，初步实现“城市有变化、市民有感受、社会有认同”。推进党群服务中心亲民化改造，按照办公空间最小化、服务功能最大化原则，打造社区居民“易进入、可参与、能共享”的温馨家园，涌现出天府新区安公社区、青羊区清源社区、武侯区倪家桥社区和成华区和美社区等深受居民欢迎的示范社区。
自2019年3月底启动的平安社区百日攻坚行动，坚持以社区为着力点，重点围绕社区消防、小区突出矛盾纠纷、社区食品安全、社区交通安全、社区生活环境等9类29项群众反映强烈问题，全面排查、梳理、掌握社区层面存在的各类矛盾隐患，探索建立“社区发现、街道呼叫、集中派单、协同整治”机制，力图有效化解各类重大风险、将不安全因素减少到最小。由于整治内容直击民生痛点，从群众最关心、反映最强烈的社区问题和隐患着手，行动启动的信息甫一发布，众多成都市民就通过各种渠道表达鼓励赞许和参与诉求。截至6月初，全市社区呼叫和其他渠道排查问题共15.1万余件，已解决12.9万余件，解决率达85.57%。
“整合式治理”则侧重于社会共建共享协同推进，是指地方党委政府通过促进党组织与多元社会主体的充分合作，广泛动员社区居民和社会公众积极参与到社区治理建设当中，厚植与完善党的执政基础，促进社区服务内容的多元化、社区服务质量的优化和社区服务供给的精准化。如建立每年14.9亿元的社区专项保障资金，在社区党组织领导下由村（居）民议事会民主议决使用，解决微、细基层公共服务和社会治理项目。推进“有钱办事、民主议事”社区工作保障机制，坚持保障和激励“双轨并行”，每年投入1亿元激励资金，通过以奖代补的方式，鼓励基层治理创新；投入专项资金培育扶持社区基金273支，募集公益慈善款物3.2亿元。健全居民权责清单，制定市民文明公约，明晰社区居民权责，建立社区、驻区单位、社会组织参与的居民常态化培训机制，增强居民公共意识和公共精神；将居民参与社会治理、维护公共利益情况纳入社会信用体系。在“根与芽”环保社会组织的倡议与推动下，青羊区八宝街社区王家塘小区居民的垃圾分类率达到90%，并有效实现了厨余垃圾的“变废为宝”。位于新都区大丰街道崇义社区的红湖公园城小区，倡导居民“我的家园我来建设”的主体意识，在全区大型商住小区率先设立便民服务站，并充分调动社区企事业单位、商业资源，成为城乡社区发展治理由“乱”到“治”的典型范例，而在红湖公园城小区实践基础上提炼形成的小区党组织“五步工作法”，也成为社区党组织和居民小区院落党组织发挥领导基层治理作用的有效路径。
作者系中共成都市委党校社会建设教研部主任，教授
转自成都《先锋》杂志
