盛毅
坚持协调发展，是当前我国必须坚持的五大理念之一。在不同发展阶段，协调发展的内涵有着很大差别。如果说过去强调的协调发展，主要是为了处理发展中遇到的局部矛盾和平衡短期利益关系的话，那么，随着我们对发展观认识的深化，协调发展理念已经上升到追求全面和系统的、可持续的发展。成都市目前关于协调发展的部署和举措，不仅充分体现了新时代协调发展的理念，而且把解决当前突出问题作为推进协调发展的重要着力点，在促进协调发展中，表现出诸多新的特征。
坚持协调发展从全面系统长远着眼
如何理解全面协调发展，科学发展观提出了五大统筹，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。五大统筹的根本目的，就是要在我国进入新的发展阶段以后，明显增强发展的整体性和协调性，这是当前和今后持续健康发展的内在要求。习近平总书记形象地把协调发展比作“制胜要诀”，强调了协调发展在新时代的重要性。
进入21世纪以来，成都市加大了协调发展的探索，尤其在统筹城乡发展方面，更是走在了全国前列，成为国务院批准的统筹城乡综合配套改革的试点城市之一。此外，成都市在促进区域、产业、经济与社会、人与环境等的协调方面，也作了大量探索，取得了明显的成效。然而，由于受发展阶段的制约，过去的协调发展探索与实践，更多局限于某些领域、某些环节和某个时段，更多是面对发展中出现的突出矛盾而采取的措施，更多针对经济发展领域，总体上表现为立足于局部而不是立足于全局的协调，立足于短期而不是立足于长远的协调，特别是缺乏全面、系统和长远的顶层设计。
进入新时代以后，成都市经济结构转型升级步伐加快，城市空间优化调整力度加大，经济社会环境互动性增强，发展的整体性和质量要求提高，对协调发展提出了越来越多的挑战。为适应新时代要求，始终能够在长远发展中保持各方面的协调，成都市以长期规划为引领，以资源环境承载力为红线，以创新协调方式为手段，以加强各方面工作的统筹为保证，至少在以下三个方面作了系统探索。
第一，深化认识明确协调发展思路。面对十九大提出的“两步现代化”目标，面对由数量型增长向质量型增长的转变，成都市站在全面发展、全省发展、国家中心城市发展、长远发展等角度，对新形势下的协调发展作了深入系统思考。在协调的内涵上，将经济体系自身的协调，扩大到经济社会的协调，进而扩大到经济社会环境的协调；在促进协调发展的认识上，从立足于补短板促协调，扩大到植入新功能促协调，进而到更多依赖综合施策促协调；在协调的区域范围上，将成都行政区内的协调，扩大到与全省的协调，进而扩大到与成渝城市群、东部地区甚至“一带一路”国家的协调；在协调的重点任务上，从关注城市空间拓展和布局优化、产业结构和布局优化，扩大到生态空间、居住空间、产业空间、国土空间的优化，进而扩大到城市各类功能的合理配置和布局的协调；在协调的路径和机制上，从以行政推动签署战略合作协议为主，扩大到行政+市场的投资和项目推动，进而扩大到制定跨区域战略合作和行动方案，并且纳入政府目标考核推动。这些突破西部定位、跳出西部思维、明确构建城市永续发展新空间等的思考，不断引领着成都市协调发展思路、办法、重大举措制定等取得新突破。
第二，制定规划管住协调发展方向。成都市委十三届二次全会，确立了新时代成都“三步走”战略目标，即加快建设全面体现新发展理念国家中心城市，加快建设西部国际门户枢纽城市，朝着建设现代化新天府和可持续发展的世界城市目标前进。“三步走”目标的提出，全面对接了十九大提出的“两步现代化”目标，为成都市实现长远协调发展确定了基调。而“三步走”的具体内容，落实到了《成都市城市总体规划（2016-2035年）》，落实到了科技、产业、国土、资源环境、公共服务等专项规划中，形成了能够实现协调发展的规划体系。
第三，明确承载力管住资源环境利用底线。为促进经济社会发展与环境的协调，处理好人口资源环境之间关系，成都市以建设公园城市为目标，大力实施生态保护和建设。一是从空间上将全域划为三区三线，来系统描绘协调发展蓝图，明确生态空间、城镇空间、农业空间各自占市域国土面积的比例，建立生态保护红线、城市开发边界、永久基本农田保护线，来实现国土空间的科学利用。二是从资源承载能力和环境容量上，来确定集聚人口和产业上限，通过水资源、能源、环境排放等的测算，明确了常住人口规模、产业发展方向、城市空间布局。三是从新的理念来认识和利用生态资源，变资源为资本，按照“生态投资是政府最优质资产”的理念，推进绿道、公园、水面、森林的生态价值利用。
坚持协调发展从解决突出问题着手
面对长期存在的诸多不协调矛盾和涉及面广的难题，面对城市空间优化步伐加快、产业结构和布局调整加快、城乡关系融合步伐加快、成都与周边区域一体化步伐加快等现实。需要以问题导向作为切入点，通过解决好突出的历史遗留问题，调节好长期比例不当的关系，补足导致发展不协调的短板，从而将全面协调发展任务落到实处，为长远协调发展奠定了扎实的基础。
针对城市空间利用不协调的实际，成都市将其作为促进协调发展的首要任务，按照主体功能区建设要求，提出了“东进、南拓、西控、北改、中优”城市发展战略，为城区各片区的协调发展，划定了基本框架。以此为指导，成都对中心城区密度偏大、现代功能配置不足的问题，提出了优化人口布局、提升城市功能的中优方案，注重疏解非核心功能，建立可持续发展空间。对东部、南部一类重点开发区域，完全按照现代化发展需要，积极“东进”和“南拓”，全面配置创新、先进制造、现代服务功能，成为现代化先行区。尤其是“东进”战略，被视为区域协调发展方面的标志性举措。对于调整力度大的北部区域，重点放在城市功能和产业的改造提升上，既有传统产业和城市功能的退出，也有新兴产业和现代城市功能的植入。至于处于限制开发的区域，则将控制开发作为主要任务。这些举措的实施，显著改善了城市空间功能的协调性。
针对产业空间布局不协调的实际，成都市将其作为促进协调发展的关键支撑，坚持以产业功能区为载体，促进不同产业进入相应功能区，不仅消除了各区（市）县部分产业的同构和低水平竞争，强化了各区（市）县的产业特色，提升了产业水平，而且推动了具有内在联系的产业生态形成，使不同产业在相应功能区建立起更完善的配套协作。同时还引导要素、人口分别向适合的片区集中，促进了产业布局、人口布局、能源资源和创新要素的合理配置，在显著改善产业发展协调性的同时，也强化了产业发展的支撑能力。
针对乡村经济社会环境发展不协调的实际，成都市将其作为城乡协调发展的基础，在贯彻落实中央关于乡村振兴的战略部署中，着力补齐短板，坚持做好产业、人才、文化、生态、组织五篇文章，加强现代交通体系建设，大力推进土地、集体产权、金融、公共服务、行政管理等体制改革，对污水和垃圾设施进行提升改造，这些举措实施后，不仅使农村各个方面的不协调状况得到改善，而且也使城乡之间不协调的状况得到改善。
针对与周边区域协调不足的问题，成都市将其作为突破行政区划制约的机遇，按照省委“一干多支、五区协同”的要求，自觉担负“主干”使命，先后与十多个市（州）签署战略合作协议，仅2018年就分别在交通、产业、要素、公共服务、生态环境等共建共享方面，签署合作协议300余项，迅速打开了协同发展局面，与相关市（州）的互动性、关联度的增强，正在对当前全省的区域协调发展产生深刻影响。
坚持协调发展从路径和机制着力
将协调发展理念落到实处，需要打破传统的路径依赖，需要有体制机制的保障。成都市在这方面有许多特色。
在促进协调的路径上，首先是立足于补短板促协调。如在经济结构方面，产业结构不协调表现为高端制造、高端服务占比不足，补的重点放在加快发展新兴制造业和新兴服务业，在全国率先制定和实施新经济发展规划。产业布局不协调表现为分工不合理，企业太分散，补的重点是设立产业功能区，明确各功能区的产业定位，围绕主导产业构建生态圈。城乡不协调表现为农村基础设施、农村公共服务与城市差距大，补的重点放在农村，以乡村振兴为主要抓手，深入推进农村各个领域发展。经济社会不协调表现为社会发展滞后，补的重点放在文化、教育、社保等领域，基础文化设施建设、教育资源均衡化、社会治理建设等成为主要任务。经济社会发展与环境不协调，表现为生态环境建设滞后于经济社会发展，补的重点放在生态功能恢复的重建上，以建设公园城市为主线，大抓绿道、绿化、水生态建设，集中力量治理空气和土壤污染，积极探索生态资源向资本转化的途径。
其次是立足于建平台促协调。如建设天府新区、东部新城、空港新城、自贸区、全面创新改革试验区，设立产业功能区等，通过发挥这类改革开放平台的作用，集聚高端要素、高端产业和国际先进资源，助力新兴产业发展。
第三是扩大区域合作促协调。如打破地区封锁和利益藩篱，深化行政区内各区市合作，促进了城乡要素自由流动和公共资源均衡配置，优化了产业分工和环境资源分享。推进与各市（州）的合作，促进了资源要素在更大范围内的优化配置。此外，优化布局促协调、植入重大项目促协调等，都是成都市在促进协调发展中探索出的一些有效途径。
在促协调发展的体制机制建设上，成都市出台了一系列重要决定和意见，主要体现在《关于全面深入贯彻落实党的十九大精神，加快建设全面体现新发展理念国家中心城市的决定》《关于学习新思想贯彻新理念实施主体功能区战略，全面建设现代化新天府的决定》《成都市实施乡村振兴战略若干政策措施（试行）》等中，成都市与各市（州）签署的合作协议中。
尤其是为促进空间、城市、产业的协调，成都市按照城市与产业时序上同步演进、空间上分区布局、功能上产城一体的要求，坚持推行“多规合一”的空间规划体系，维护规划严肃性和权威性，确保主体功能区战略和城市规划刚性落地。同时通过改革规划、建设、土地、户籍、财政等管理体制，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，在此基础上引导人口、产业向相应功能集聚。创新土地供给，实施差异化开发强度、土地配置、产业准入等政策，制定主导产业链全景图，促产业链整合和产业协同联动，推动产业生态圈的构建，重塑产业经济地理。
为实现产业升级的目标，成都市还大力推进知识、技术、信息、数据等与产业融合，实施准入清单和负面清单。此外，完善协调发展的政策体系，建立健全城市群一体化发展机制，建立有利于产业跨市域布局和梯度转移的利益分享机制，创新财政支持方式，用最严格的制度和举措保护绿色家园，完善全市人口、水资源、环境容量等总量控制制度和政策，积极探索生态补偿机制和资源有偿使用制度，探索建立绿色发展指数，建立领导干部考核评价体系，建立分区差异化考核制度等，为全市的协调发展提供了保障。
作者系四川省社科院研究员
转自成都《先锋》杂志
