常晓鸣
2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上提出“一尊重五统筹”的城市工作重大要求。围绕提高城市工作的全局性、系统性、持续性和宜居性，2017年7月，成都明确了在全市统筹布局建设66个主导产业明确、专业分工合理的产业功能区。过去的两年间，全市上下坚持以构建产业生态圈创新生态链理念建设产业功能区，积极转变要素资源投入模式，产业功能区建设各项工作积极有序推进，成为推动经济工作组织方式变革、促进成都经济高质量发展的主要载体与重要抓手。
深化对产业功能区建设的认识
产业发展是新时代中心城市构建现代经济体系的重要内容和关键支撑。过往城市的实践更加突出经济产出总量与增速的考量，而忽略了城市的改革、科技、文化等内生动力培育。一个不可避免的事实就是，在城市规模体量不断增大的同时，产业同构、空间失衡、城乡对立等问题不断凸显。因此，尊重城市发展的规律，根本性变革经济工作的组织方式，以创新驱动引领产业经济提质增效是新常态下全国各地推动经济高质量发展的关键途径。
2017年7月在全市产业发展大会上，成都提出要构建产业生态圈创新生态链，建设产业功能区。其中，产业生态圈指在一定区域内，人才、技术、资金、信息、物流和配套企业等要素有机排列组合，通过产业链自身配套形成产业自行调节，资源有效聚集、企业核心竞争力充分发挥的多维网络体系。产业功能区则为产业生态圈在现实空间的具象表达，是集生产、研发、居住、消费、生态等多元功能于一体的城市新区。产业生态圈和产业功能区，在范畴上将要素供给、市场需求、空间优化与产业发展有机结合在一起，打破了过往行政区划各自为政、同质化发展的困局，是加快区域经济组织方式转变中的一次全新革命。
与一般意义的经济开发区、工业集中区和产业园区相比，产业生态圈和产业功能区建设主要体现为四个方面的不同。
第一，跳出了“就产业招引发展产业”的思维定势。开发区、产业园区的发展思路往往是对某类产业链进行平面“解剖”，围绕供应链上下游环节的关键企业展开谋划和招引。产业生态圈则跳出了区域经济发展的固有格局，强调从产业发展全生命周期的角度出发，理清产业发展的技术特征与变动，依据产业演进的技术路线来把握产业发展的阶段性需求与未来趋势，针对性补齐产业发展的短板环节，以此形成全产业集聚协同发展的新态势。
第二，跳出了“就要素竞争发展园区”的粗放模式。开发区、产业园区往往有明确的空间区划约束，产业导入、培育和发展更多依靠地方要素和政策的比拼。产业功能区则有效整合了产业发展的各项资源、禀赋和市场活动，通过市级层面的统筹调度，密切关联的产业功能区打破行政壁垒实现错位、融合与协同发展，通过上下贯通、水平联动的政策环境服务，构建起城市主导产业群发展的“大生态圈”。
第三，跳出了“就空间扩张发展城市”的传统路径。以往的城市发展往往走的是城市边界不断外推之路，产出规模和空间体量膨胀的同时也出现了生活、生态格局失衡等问题。而产业功能区是循环自生的基本单元，围绕产业形态建立的现代化设施平台、围绕产业需求建立的科研型功能平台、围绕产业人群建立的生活性服务平台相互耦合，打破“产业集中—城市扩张—人口集聚”的传统路径依赖，让城市转入“人口集聚—空间拓展—产业提升—城市演进”的新轨道。
第四，跳出了“就要素投入强化功能”的工作误区。城市发展犹如人体的功能系统，唯有吐故纳新才能生命之树长青，传统园区“重生产发展、轻生活服务”、公共设施不配套等问题一直饱受诟病。而不同的产业功能区则承载了城市生命体中不同的器官功能，既有各自的主导产业，也为其他功能区提供配套协作。从成都全域来看，涵盖都市现代农业、先进制造业和现代服务业的产业生态圈和产业功能区交织共生，共同构筑起城市这一复杂的巨系统。
在实际工作中，加快从开发区、产业园区转向产业功能区建设，各司其职、通畅运转的运营机制是其中的关键。以协同化为导向的工作推进机制、以专业化为导向的管理运营机制、以市场化为导向的激励约束机制、以集群化为导向的企业扶持机制、以差异化为导向的考核评价机制共同构成了产业功能区建设的“四梁八柱”。这要求必须树立全市“一盘棋”思想，加快功能区主导产业实现错位、集群发展，构建起以产业功能区为单元的产业生态圈；同时，聚焦人本需求强化生活场景建设和叠加，打造专业化平台、服务机制和管理运营团队，加强差异化考核评价，着力将产业功能区打造为集研发、生产、居住、消费、人文、生态等多种功能为一体的城市新型社区。
产业功能区建设进展与经验
2017年11月成都市产业功能区及园区建设工作领导小组正式成立；2018年1月市委市政府印发了《全市产业功能区及园区建设实施方案》，随后领导小组办公室下发《关于切实做好产业功能区及园区规划编制工作的通知》，对产业功能区的总体规划提出了具体要求。2018年5月《成都市产业功能区及园区综合考核评价办法（征求意见稿）》征求意见建议，2019年4月，《全市产业功能区优化调整方案》出炉，标志着总体设计、系统推进的全市产业功能区建设框架基本形成，以电子信息、医药健康、绿色智能网联汽车、航空航天、轨道交通等16个产业生态圈和61个产业功能区为主体，加上军民融合产业生态圈和5个产业功能区的全市产业布局蔚然成型。
谋定而后动，知止而有得。两年来全市产业功能区建设成绩斐然，关键就在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行新发展理念，深刻把握国家中心城市发展的要求和趋势，不断加强党对经济工作的集中统一领导，通过建设产业功能区重塑城市的产业经济地理，努力破解“大城市病”。从实践层面来看，主要的创新举措和经验如下：
（一）重塑产业经济地理。立足城市资源禀赋和产业实际，围绕五大先进制造业、五大现代服务业和新经济等加强顶层设计，统筹建设空间分布科学、主导产业明确、专业分工合理、差异发展鲜明的产业功能区，科学制定产业功能区总体规划、起步区控制性规划、城市设计及重大产业全景图、重点企业和配套企业名录等 “三图一表”；以满足人力资源和产业发展的全生命周期需要为导向，强化功能区平台建设，着力构建产业活力强劲、城市品质高端、服务功能完备的现代化城市新区。
（二）探索创新管理体制。统筹推进市级部门和区（市）县职能转变，建立了市级统筹、区县主体、功能区实施为核心的“两级政府、三级管理”工作新体制。市级层面领导小组实行产业功能区城市总体规划、产业招商指导目录、园区设计规划导则、产业引导政务政策、公共服务设施建设规划的“五位一体”管理；市级部门强化规划引导、政策协调、督促检查、考核评价等职能，确保优化要素配置、政策供给和营商环境建设；区（市）县负责产业功能区基础设施建设维护、要素保障和投资促进，以及相应的监管服务和保障职责。
（三）激发内生发展动力。坚持专业化服务、市场化运营理念，全面清理整合各类产业园区管理机构，探索建立“产业功能区管委会+专业公司”管理模式，负责功能区内规划建设、招商引资、产业发展、基础配套、涉企服务等经济管理和投资服务工作。管委会分类机构设置，重点产业功能区为市政府派出机构，并委托所在区（市）县管理；规模较小功能区不设实体管理机构，采取“领导小组+平台公司”方式运行。同时探索赋予新型法定机构公共管理和服务职能，按照市场化、企业化、专业化方式开展运作。
（四）形成上下协同机制。构建由市领导牵头、行业部门主管、区县主体的“三位一体”功能区建设推进机制，强化资金、政策、土地、能源等要素的整合与统筹使用；强化市级部门对产业功能区的指导、协调、调度等工作职能，区（市）县建立 “领导小组+管委会（推进小组）+投资运营公司”工作机制、“责任制+清单制+项目制”落实机制，精准施策推动功能区高标准规划、高水平建设，确保功能区建设中重大目标任务、重点建设项目、重要改革举措精准高效落地落实。
（五）打造专业高效运行机制。推动管理机构提能，赋予产业功能区管理机构在招商引资、土地使用、项目管理、资金利用、干部激励等方面更大自主权。建立产业功能区综合服务平台和专业化运营机制，加快项目代办、业务指导和中介服务前移，形成与功能区高质量发展相匹配的投融资便利化、项目转化、科技成果转化环境保障；探索建立岗编适度分离、人才专项编制等制度，建立市场化的薪酬标准体系、分配和考核评价机制，组建专业化高水平管理团队，积极打造与国际接轨的营商环境与运营机制。
当前和今后产业功能区建设的工作重点
作为国家中心城市变革经济工作组织方式，促进新旧动能转换和推动经济高质量发展的关键主张，产业功能区建设必定是一项复杂和持久的系统工程。为此，四川省委常委、成都市委书记范锐平在全市产业功能区及园区建设工作领导小组第四次会议中要求，建设产业功能区要接续用力、久久为功，助推成都加快建设全面体现新发展理念的城市。
首先，坚守战略定力，牢固树立产业功能区是重塑产业经济地理、重构战略竞争优势重要抓手的战略意识。进一步厘清产业功能区与区域战略的定位关系，在规划上努力实现与城镇空间规划高度契合，以国际视野和世界眼光主动对接产业链高端和价值链核心，聚焦聚力以先进制造业、现代服务业和新经济为支撑的城市产业体系，着眼城市战略规划和长远发展确定细分领域的主攻方向，更加专注于能充分发挥自身优势条件，促进新旧动能转换的产业细分领域，精准开展专业招商，精心包装储备项目，精细推动项目落地，集中政策和资源招引全球行业龙头和领军科研团队，提升产业协同质量。
其次，以“壮士断腕”决心勇气，大力推动技术、资金、土地、人才等要素向产业功能区产业倾斜集聚。进一步集聚创新资源，积极探索校院企地共建等模式，共建共享面向主导产业发展的研发平台、产业技术转化平台、公共技术平台；优化金融资本供给能力和效率，加快建立“5+5+1”产业引导基金，促进产业投资、股权投资和并购重组等各类基金支持产业功能区的主导产业发展，探索专项债务融资工具创新；持续推进以产出为导向的土地资源配置制度改革，优先保障产业功能区项目用地需求；健全人才引进、柔性流动和激励体系，组织有关产业功能区开展协同推介和专业化人才引进系列活动，聚焦主导产业所需加强干部人才队伍建设，形成产业功能区实体经济、科技创新、现代金融和人力资本协同发展的新格局。
最后，秉持“一个产业功能区就是若干城市社区”理念，继续加强营商环境和人居环境建设。围绕主导产业个性需求完善相应生产服务功能，精准打造更专业、更现代、更具特色的生活场景；以职住平衡、宜业宜居和人力资源全生命周期需求为目标，科学布局教育、医疗、商务、文体等生活配套设施，构建人文和谐、包容开放和富有亲和力的城市空间；以集约节约、绿色低碳、生态宜居为方向，实施以提高产出效率和宜居水平为目标的功能区建设行动计划；立足美丽宜居公园城市理念开展厂房设计、道路设计和生活设施设计，着力把产业功能区建设成以公园城市为标杆的城市绿色社区；坚持权责匹配、效率优先，推进高效率管理、高效率服务，构建完整的责任落实、部门协同和激励问效机制，进一步深化“放管服”改革，大力建设国际化营商环境。
（作者系中共成都市委党校经济学教研部主任，副教授）
转自成都《先锋》杂志
