雅安制定第一部地方性法规，推进农民集中居住区依法治理
蒋筱青 刘永虎
“新村聚居点农户：为管理好新村聚居点，根据《雅安市新村聚居点管理条例》（以下简称《条例》）和相关新村聚居点管理的要求，新村聚居点内严禁私搭乱建，请您积极参与，支持新村聚居点管理……”在芦山县思延镇侨爱新村，一张由侨爱新村自主管理委员会（以下简称自管委）发布的村民告知书被张贴在显眼位置。看似普通的告知书，体现的是雅安市在乡村治理中的立法实践成效。
问题不断，聚居点治理一度无从着手
“4·20”芦山强烈地震发生后，经过三年灾后恢复重建，雅安市建成232个新村聚居点，共有18062户9.6万余人搬进了新居。据雅安市人大常委会统计，雅安市灾后重建新村聚居点规模超过20户的达到185个、规模超过100户的达到30个，规模大的新村聚居点住户已达到500户以上。虽然农村居民生活条件得到极大改善，但村民这种由“散”到“聚”的转变，使新村聚居点成为各种问题的聚集地。
思延镇侨爱新村是232个新村聚居点之一，居住着180户655人。侨爱新村党支部书记、自管委主任余洪强说：“刚来到新村聚居点，大家还是以前的生活方式，乱倒垃圾、乱搭鸡舍猪圈，环境卫生差，生活质量也降低了，再加上我们聚居点的村民来自四个不同村子，村民之间也会产生一些矛盾和利益纠纷。”
生活条件的极大改善并未带动村民整体素质的大幅提升，特别是部分村民长期自由散居养成的生活习惯不能适应新的聚居环境，在房屋风貌控制、公共设施维护、环境卫生治理等方面问题矛盾不断，而且由于居民跨村集中居住，乡村治理面临着不少新问题。
居民跨村集中居住是雅安市新村聚居点内一个较为普遍的现象，跨村居民具备双重身份——原所在村的村民和新村聚居点的村民。“《条例》还未出台前，我们去管理村上的环境卫生，外村村民不但不听，还会说他们是别的村的村民，我们没有权力管。”余洪强补充说，“但是他们又在聚居点住，我们必须去管理”。
按照《村民委员会组织法》的规定，村民通过村民管理大会管理本村公共事务，由村民大会选举产生的村民委员会办理本村事物。聚居点作为所在村的一部分，本村村民有权参与管理，但聚居点内的外村村民其户籍关系不在本村，是在原所在村，就不能依法以本村村民的身份参与聚居点事务管理。聚居点管理难以直接适用《村民委员会组织法》，村民的权利无法保障，其承担的义务也没有明确规定，这就削弱了新村聚居点村民自我管理、自我服务的能力。
而新村聚居点内复杂的产权关系，也让管理难度进一步增加。新村聚居点涉及国家资金投入、灾后项目重建、援建和捐赠资金、集体土地流转以及村民房屋自建等，产权关系除个人所有和共同共有关系外，还存在国家所有、集体所有等，超出了现有的《物业管理条例》《四川省物业管理条例》的调整范畴。
“多种资产产权并存的情况在聚居点比较普遍，由于未确权明责，给公共资产日常维护和后续管理增加了难度，部分聚居点也出现了公共设施弃而不用、房前屋后杂草丛生等情况。”雅安市法工委科长梅伯鹏介绍说。
地方立法，规范村民自治
如何管理好新村聚居点，如何调动村民参与聚居点管理？雅安市首次行使地方立法权，制定了雅安市第一部实体性法规《雅安市新村聚居点管理条例》，并于2017年7月20日正式施行。
“从现有上位法制定情况看，涉及农村建设和管理的法律法规相对较少，设区的市制定的相关地方性法规更是凤毛麟角。”雅安市人大常委会副主任吴志君表示，“对新村聚居点管理立法，填补了法律空白，确保了灾后恢复重建沿着法治化的轨道顺利进行，也体现了自治、德治、法治相结合的乡村治理理念”。
走进芦山县龙门古镇白火村聚居点自管委办公室，两张崭新的办公桌映入眼帘，自管委主任张兰坪的日常工作就在这里开展。他指着墙上悬挂的《条例》说：“这个法规出台后,我们开展工作有了方向，也有了底气。”
自管委是由自主建设委员会转变而来，是新村聚居点内居民自主管理、自我服务的基层群众服务性组织，但由于自管委权利、义务和职责不明晰，其作用发挥受到了限制。《条例》出台后，不仅确定了自管委的法律地位，还设置了其产生、运行等基础性制度，让管理变得有序有效。
如今，白火村聚居点依据《条例》制定了消防安全管理、环境卫生管理等制度。在白火村聚居点漫步，房前屋后的“微菜园”整整齐齐、水泥路面干干净净。
“聚居点建起来后，因为没有管理经费，路灯一直没有亮。”《条例》出台后，规定管理经费可以由政府补助、按照居民管理公约收取或从公共设施和公共场所经营收入中获得。余洪强说道，“去年自管委有了4万多元的管理经费，现在每天晚上六点半到十点路灯都是亮起的，村民跳广场舞也方便了”。
“以前我们在山上住，生活条件不好，如今不仅住上了二层小楼，还有自管委为我们解决问题。家里的排水管坏了，自管委给我们换新的，邻里之间有矛盾，自管委也来调解。”太平镇钟灵村新村聚居点村民闫开琼微笑着说，有了自管委，他们就有了解决问题的去处。
推动实施，还需多方联动
“由于新村聚居点打破了原有村组的居住界限，管理中涉及到政府相关部门、乡镇政府、村组基层组织、自管委、聚居点居民等各方，因而在管理中不仅要明确各方权利义务，还要加强各方联动。”吴志君表示。
在《条例》制定过程中，雅安市人大常委会制定了督促法规落实的规定，要求县级人民政府将本行政区域内新村聚居点的环境综合治理工作纳入相关部门和乡镇政府年度考核内容。
《条例》公布后，雅安市人大常委会结合自身职能职责，探索形成“党委统揽、人大推动、政府实施、各方参与”的法规贯彻落实新机制：由市委组成领导小组，统揽宣传贯彻工作；市、县（区）人大常委会发挥监督职能；市人大常委会和市政府研究制定实施意见，由各县（区）政府和市级相关部门推进实施；引导群众积极参与，如发挥基层人大代表的作用等。
此外，《条例》中也以条文形式明确规定了县级人民政府对新村聚居点的服务和监督职责，乡镇人民政府的组织、指导、协调职责，村民委员会的协助职责以及自管委的日常管理职责。
“经过共同努力，全社会宣传贯彻《条例》的氛围已经形成。”吴志君表示，对于今后的工作，一方面要加强法规贯彻的广度和深度，确保《条例》所规定的内容全部落实到位。另一方面要注重贯彻的持久性，在推进过程中根据实际情况的变化，及时对法规进行修改，确保法规更接地气、更具生命力。（责编：裴佩）
