李智 欧阳慧
中国特色社会主义进入了新时代，今后的一段时期是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。大国崛起需要大城崛起。成都站在新时代的起点上，深刻把握国内外发展机遇，在城市层面全面对表党中央的新发展理念和战略安排，在中共成都市委十三届二次全会发布了“三步走”的战略目标，围绕近期建成“全面体现新发展理念国家中心城市”，提出了建成“泛欧泛亚有重要影响力的国际门户枢纽城市”的中期目标和冲刺“可持续发展世界城市”的远景目标。“三步走”战略体现了成都探索我国内陆中心城市崛起新模式的国家使命担当和城市发展自信。
一、世界城市的形成条件
21世纪是“大城市的世纪”。全球化和新世界经济分工产生了超越国家边界的全球经济和城市网络，而世界城市处于该网络的核心节点位置，不仅是全球资本的支配和服务中心，也是全球生产要素和信息传输的重要枢纽。分析伦敦、纽约、巴黎、东京等世界城市的演进规律、准确把握在全球化、科技革命和社会变革背景下呈现出的新趋势，可以为成都建设世界城市提供借鉴。
（一）世界城市的标志
全球高端要素配置中心，是全球经济的控制管理中心和高端人力资本的主要集聚地，汇聚大量跨国公司总部和金融机构，对全球资本、知识、信息与技术等具有强大组织能力。同时，拥有高度发达的交通和信息网络，是全球要素集聚和信息传输的重要枢纽。
全球创新策源地，是全球创新资源的集聚中心，具有完善的创新、创业生态系统，在世界科技和产业革命浪潮中持续发挥先锋作用，是知识创造、科技发明、产业升级、业态培育的重要源头，是新制度、新模式的催生之地。
全球先进文化引领者，具有宽容多元的人文环境，是世界各国优秀文化的熔炉；是国际移民的主要目的地，多种文化相互碰撞、交流与融合，促进了新思想、新理念的涌现，是先进思潮和观念的形成、传播和践行地。
代表国家参与国际合作与竞争的“主力选手”。世界城市是一国城市体系的“塔尖城市”，是国家组织经济活动和配置资源的中枢，集聚了国家的关键要素和资源，是国家参与国际合作和竞争的重要载体。
国家主要经济区域和城市群的核心城市。世界城市的发展不仅关乎自身地位的巩固和提升，而且关系到所在区域的发展。纵观全球，纽约、伦敦、东京、巴黎等世界城市均与一批周边联系紧密的城市共同形成了经济联系密切、空间组织紧凑、一体化程度高的“世界级城市群”。
（二）世界城市的形成条件
赢得发展先机的门户区位和枢纽功能是基础。世界城市大多滨江临海，航海、内陆运河以及海河联运区位优势明显，同时，依托国际化机场、港口、信息中心构建全球联系网络，增强对外交往和向腹地辐射的能力，强化国际门户和枢纽功能。
融入全球经济体系并大规模利用世界资源是根本。全球化和新国际劳动分工是世界城市形成的根本动力。在劳动密集型制造业生产活动向全球扩散的同时，控制管理职能向少数城市集中，重构了其与其他城市的生产关系，造就了以管理和服务为主要功能的世界城市。只有参与到全球经济体系，特别是全球贸易、投资和人力资本的网络中，世界城市的门户和枢纽功能才能发挥优势，增强全球影响力。
引导城市发展的远期战略谋划是关键。世界城市的形成是一个长期持续的过程。随着全球化加快推进，国家、城市之间竞争的加剧，世界城市均通过远期发展战略的制定，引导城市保持和提升全球竞争力。从国际经验看，世界城市大都针对发展的阶段性特征和问题，明确战略发展方向，并建立起从城市功能定位、整体策略、具体政策到实施措施的系统性长期战略规划，如纽约和芝加哥整体规划的时间跨度分别达到了25年和30年。
构建支撑城市功能的多种类、多层次人才库是核心。较大的人才规模和较高的集聚程度是形成统一高效劳动力市场的前提。大量来自不同行业的人才通过互相交流学习和碰撞，极大地提升了知识外溢效应，是世界城市创新能力的源泉和长久可持续发展的主要内生动力。
打造开放包容宜居环境是保障。拥有高品质的生态环境、多元包容的人文环境，优质便捷的公共服务，对全球高端人才具有强大吸引能力，成为全球创新创业首选地，是世界城市可持续发展的持久动力。
二、成都建设世界城市的有利条件与不足因素
（一）有利条件
一是我国正处于世界经济增长重心，有利于世界城市在我国加快形成。世界城市产生于世界经济重点增长区域。18世纪中叶以来，伴随着世界经济增长重心不断东移，伦敦、巴黎、纽约、东京、首尔、新加坡、香港等一批世界城市相继形成。世界经济危机之后，全球经济重心持续东移，亚洲、新兴经济体和中国正在崛起。近年来，我国主要城市在全球城市体系中的地位不断提高，亚太地区增长最快的城市有七成在中国大陆。
二是成都在全球和国内城市体系中的地位不断攀升。在全球城市体系中，成都占据重要位置，且位势不断攀升，全球竞争力居于前列，是我国参与全球产业链分工的重要载体。在我国城镇格局中，综合实力明显优于中西部其它城市，2017年成都被列为仅次于北上广深的“新一线城市”首位，建设世界城市潜力巨大。
三是成都门户枢纽功能不断完善。成都是“一带一路”上的关键枢纽、欧亚一体化的重要支点、长江经济带的上游中心，随着“蓉欧＋”战略的深入实施和对外交通体系的不断完善，其国际内陆型枢纽和国家西部门户型城市地位显著增强。
四是拥有得天独厚的人文宜居环境。成都传承天府历史文脉，发展“创新创造、优雅时尚、乐观包容、友善公益”的天府文化，文化底蕴深厚、社会安定和谐，具有崇文重教、开放包容、勤奋务实的人文特质，环境宜居休闲，为吸引高端人才和增强国际交往提供了优越条件。
（二）不足因素
对标世界城市，成都在经济集聚程度、资源组织配置功能、创新能力和人力资本培育等方面还有一定差距。
一是经济总量相对较小，集聚度还落后于传统世界城市。规模经济和集聚经济是提高城市生产率，促进创新和增强国际竞争力的关键因素。2016年，成都市经济总量、财政收入、城镇居民人均可支配收入和人均消费水平等指标低于我国“准世界城市”北京、上海和深圳。同时，2016年，成都的GDP总量约占全国的1.6%，而纽约占到美国GDP的5%左右，伦敦、首尔、东京、巴黎等世界城市至少占所在国家GDP的三成以上。
二是总部经济和金融服务功能优势不明显，组织经济活动和配置资源的功能仍然不强。目前落户成都的全球500强企业、企业总部数、金融业和商业服务业就业远低于北京和上海。2016年，成都金融机构外币存款量仅为北京、上海、深圳的24%、30%、51%，上市公司数量也仅为这些城市的25%左右。
三是科技创新功能和投入强度相对不足。2016年，成都的研发投入为北京、上海、深圳的17%、25%和32%，研发经费强度也低于这些城市2至4个百分点。2016年，成都的新增专利数远低于北京、深圳和上海，分别是它们的41%、55%和64%。
四是人力资本自身培育力量相对薄弱。全国小学500强中，成都仅占9所，低于北京的63所、上海的50所和广州的31所。全国高中100强中，成都仅占2所，低于北京的18所。同时，仅有8所高校入选教育部公布的“双一流”建设高校名单，低于北京的31所和上海的13所，高端人才自身培育能力较弱。
三、成都建设世界城市的重大战略方向
（一）更加注重构建全球创新网络和产业链、价值链体系
全球综合竞争力是世界城市的根本所在。经济全球化进入新阶段，国家之间、城市之间的经济竞争焦点，由全球价值链的份额转向全球价值链的层级。从国际经验看，成都应持续巩固增强其在科技、人才和制度等方面的优势，不断加强科技创新，全面融入全球创新网络，积极参与全球创新合作与竞争，大力发展知识经济，增强金融和科技服务功能，重点推动科技金融和文化金融发展，推进成都占据全球高端产业和价值链附加值最高的环节，培育和强化对全球产业链和价值链的掌控能力。
（二）更加注重构建与世界城市相匹配的产业体系
从国际经验看，世界城市的发展，往往伴随着传统港口业和制造业的衰败，都经历了产业结构的痛苦转型期。面对新要求，成都应坚持深化供给侧结构性改革，切实增强科技创新、现代金融、人力资源服务的支撑能力，促进实体经济转型的同时加快发展新经济新业态，构建有国际竞争力和区域带动力的现代产业体系。围绕“五中心一枢纽”的战略定位，成都应在以下几个方面有所突破。
一是要以全球视野和眼光谋划产业发展。成都的产业选择不仅需要考虑本地的资源要素禀赋，更要在全球产业链和价值链中谋求发展。二是要着重弥补内陆型城市固有短板。远离深水港，对外物流成本相对较高，是内陆地区经济发展的固有瓶颈。除了不断完善对外交通基础设施外，更需要选择一些对运输成本不敏感的产业，因此，环境友好型的技术密集型产业、知识产业和服务经济对于成都尤为重要。三是要打造多样化、扁平化、适应性强的产业结构。世界城市的核心竞争力是源源不断的创新能力和应对市场变化极强的适应能力。从纽约、旧金山等世界城市转型成功的经验来看，成都应以构建产业生态圈和创新生态链为中心，构建以中小规模创新创业公司为主的扁平化、网格状的产业结构，有效增强知识外溢效应、提高创新能力、适应力和城市韧性。
（三）更加注重城市综合功能的培育和提升
基于不同的战略目标、发展阶段和区域格局等，成都世界城市的建设，除了强调传统意义上的国际交往、金融贸易、生产组织、门户枢纽等功能外，更应该侧重于丰富政治管理决策、区域辐射带动、社会管理服务等功能。
一要增强城市管理功能。世界城市是人口和各类要素高度集聚的空间，而与之不相匹配的基础设施供应和管理水平是“城市病”的主要根源。成都建设世界城市，一方面应提高城市的组织能力和基础设施水平，最大化城市规模和集聚的正面效应；另一方面，需要舒缓过高的局部人口密度，优化空间布局，实现与世界城市相匹配的城市管理能力和基础设施水平。二要增强城市服务功能。世界城市的吸引力不仅体现在较高的生产效率，更体现在消费产品和服务在规模、种类和质量上的优势。从国际经验看，纽约、芝加哥等世界城市在上世纪90年代重新振兴的主要原因之一是满足了居民日益增长的消费和社交需求。在建设世界城市的过程中，成都应围绕满足人民日益增长的美好生活需求，大力推进高品质生活性服务业发展，加快建设国际消费中心城市。三要增强区域辐射带动功能。成都应发挥世界城市新知识、新技术、新业态的“孵化器”作用，与周边城市通过在产业组织链条上的分工来实现区域经济的分工与协作，增强区域辐射带动的同时，强化区域腹地对核心城市发展的有效支撑。
（四）更加注重绿色、韧性、包容的环境
近年来，世界城市的发展从单维的经济增长目标向宜业宜居的多维目标转变，更加重视以人为本、环境友好的城市增长方式，注重打造优越的居住、工作和游憩环境，注重增强对气候变化、安全威胁、经济危机和社会变革的预防、准备、适应及快速恢复能力，注重保障不同社会阶层公平、公正地享有发展权益。对标世界城市的全面发展趋势，成都应在以下几方面有所突破。
一要强化空间管制。建立健全主体功能区分区差异化发展机制，加快推动“东进、西控、南拓、北改、中优”差异化发展策略精准落地。划定“三区三线”，全面开展山水林田湖生态保护修复。二要建设国际化标准的优质生活圈。把生态文明建设放在更加突出位置，全面加强人居环境建设，建设更加生态宜居之城，重现“绿满蓉城、花重锦官、水润天府”的盛景。三要营造国际化、多元化的人文环境。深入挖掘“创新创造、优雅时尚、乐观包容、友善公益”的天府文化内涵，塑造兼容并包的文化特质，加强城市文化品牌塑造和营销，提升城市文化全球传播和影响力。以城市为载体，跟进世界文化潮流、契合全球文化脉动、吸取世界文化精华，推进外来本土文化包容发展、传统现代文化链接发展、主流引领多元文化有序发展、高雅通俗文化竞相发展，打造文化氛围浓郁的品质之城。
（五）更加注重构建国际化的人口管理体制和人才吸引机制
从国际经验看，世界城市的发展首先面临的挑战是如何应对规模庞大的人口迁移和如何保持对人才的持续吸引力。成都应着重在以下几方面有所突破。
一是增强吸纳大规模城乡移民的能力。四川省城镇化水平整体偏低，且成都市城镇化水平远高于周边其它城市，世界城市的建设将吸引大规模城乡移民。成都应深化户籍制度改革，加快促进存量农业转移人口市民化，增强实体经济和生产性服务业对农业转移人口的吸纳能力。尊重城市发展规律，促进分层次、多样性的人口结构保持动态平衡。
二是增强对国际化人才的吸引能力和服务质量。从国际经验看，在城镇化成熟期，国际移民是世界城市增长的主要机制，而国际性人才又是世界城市的核心竞争力所在。对国内人才，成都应坚持推进人才新政，同时对本地人才进行精准识别，分类入库、统一管理，建立人才激励、评价与退出工作机制。对国际人才，制订并实施全球引“智”计划，探索建立“国际人才特区”，通过简化签证手续、延长免签期限、特许免签等方式，鼓励海外人才来成都就业创业。
三是创新大规模流动人口的管理体制。常住人口作为世界城市规划和管理的基础依据具有一定局限性。首先，世界城市将吸引大量因商贸、教育、文化交流、旅游、过境等缘由中短期到访停留的流动人口；其次，从国内外经验看，世界城市将集聚大量未注册的外来人口；最后，世界城市的劳动力市场边界往往超越了城市行政边界，形成以世界城市为中心的区域通勤网络。结合常住人口，成都应探索建立“城市管理”服务人口识别机制，科学研判公共服务、土地、基础设施等的真实需求，提高供给的精准性和质量。
（六）更加注重通过区域整合推进城市发展
从国际经验看，世界城市的演进伴随着从孤立的“点”状发展到逐步走向依托大都市圈、城市群等“面”状发展的格局，世界城市所在的区域是其不断强化全球竞争力的重要资源依托。近年来，随着功能复合化和利益主体多元化，世界城市立足当地经济、社会和文化条件，通过联合设立跨行政单元的区域规划和管理机构、共同谋划区域发展战略等方式，积极参与创新区域治理模式和协调区域发展。
一是要推进成渝相向发展，共促成渝城市群向世界城市群跨越发展。加强与重庆合作，共同探索创新区域合作机制、产业协同发展机制、成本分担和利益共享机制，在良性竞争中实现一体化协同发展。
二是要积极参与推动构建多主体、网络化的城市群治理体系。围绕规划衔接、创新网络构建、产业协作、重大基础设施建设、资源整合、生态环境保护等重点领域及重大工程项目建设等方面，积极推动构建由各地政府、社会、专家学者等多主体共同参与的协调机制。
作者
李 智
国家发改委国土开发与地区经济研究所助理研究员
欧阳慧
国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、研究员
责任编辑
吴帆
（转自成都《先锋》杂志）
