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对成都实施“东进”战略的几点认识

2018-1-5 11:14| 发布者: 夏若云 |来自: 成都《先锋》杂志

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中国城市规划设计研究院西部分院副总规划师 肖莹光

中共成都市委十三届二次全会提出将实施主体功能区战略作为实现“三步走”战略目标的重要举措,形成“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化的空间功能布局,并明确“东进”区域的工作重点是开辟城市永续发展新空间。《成都市城市总体规划(2017-2035年)》确定的“一心、两翼、三轴、多中心”的空间结构中,“东进”区域作为东翼,为未来成都城市空间拓展的核心载体。

正如上海浦东新区的建设有力地推动了上海的国际化进程,天津滨海新区的建设进一步提升了天津北方经济中心的地位,新的发展空间不仅仅改变城市的空间结构,更是城市催生新功能、实现新目标的重要载体。可以说,“东进”区域的成败不仅仅关系到成都的空间结构能否顺利地从圈层蔓延式向多中心网络式转变,更是关系到成都的城市能级能否顺利地从国家中心城市向世界城市迈进。

但反观近年来的国内新城新区建设,也有很多不成功的案例,“鬼城”“空城”比比皆是,大量新城新区不仅仅没有起到带动城市功能升级、优化空间结构的作用,反而由于人气不足、产业不集聚而成为城市的负担。那么,如何才能成功地规划建设一个新发展的区域,需要进行周密的统筹谋划。

一、找准比较优势,实现区域协同发展

正如浦东的建设与上海的发展相辅相成,城市某个区域的发展需要与城市的整体目标相适应。应找准该区域的比较优势,与城市其它区域错位发展,否则就会形成城市不同区域之间的恶性竞争或者说零和博弈,不利于城市整体竞争力的提升。与成都“南拓、西控、北改、中优”等其它区域相比较,“东进”区域在三个方面具有较大的比较优势。

一是门户枢纽区位突出。从北美、欧洲内陆地区的发展经验看,机场是内陆地区和城市融入全球经济、参与全球分工的重要平台。随着航空运输的重要性日益提升,与沿海地区相比,内陆地区的交通瓶颈劣势正在逐渐削弱。通过我国西部地区的机场比较分析,发现“东进”区域的天府机场在设施和腹地规模上优势明显,有潜力成为西部地区对外开放的首要平台,这类内陆门户机场将吸引大量的门户和枢纽功能在其周边集聚。除了空中门户优势,“东进”区域还是成都对接成渝城市群的前沿。成渝城市群的发展核心是成渝之间的成渝发展轴,从空间上这条轴线细分为北、中、南三条发展次轴,而淮州、简州、空港新城分别位于三条次轴上,是成都辐射成渝城市群的桥头堡。“东进”区域将成为促进成渝相向发展的关键地带,是提升成都省会城市带动能力的有利空间。综合空中和地面的门户区位,“东进”区域的门户枢纽区位类似与上海西部面向长三角的虹桥区域、深圳西部面向珠三角的深圳空港区域,这类地区将集聚大量的中心和服务功能。

二是城市建设综合条件较好。从城市发展一般规律来看,圈层式发展是空间绩效最高的一种方式,这也是我国大多数平原城市的建设方式。但随着规模不断扩大,圈层式发展带来的负面成本过大,这就需要从单中心向多中心结构转变。从单中心向多中心转变过程中,为了跨越式发展,城市建设需要支付一定的跨越成本。成都平原的精华灌区是我国不可多得的人工灌溉农业区,不仅仅具有农业经济价值,更是我国传统农业文明和农耕智慧的集中体现,但近年来城市开发建设的迅速扩张与农业发展和灌区保护的矛盾越发突出。当成都单中心结构造成的环境、拥堵等成本和可能破坏精华灌区的文化成本超过了跨越式发展的经济成本,则应该选择多中心跨越式发展的模式。“东进”区域优质农田和精华灌区分布较少,生态敏感性较低,国土开发强度不高,推动“东进”区域的开发建设有利于降低成都平原精华灌区的开发建设压力,有利于传统农耕文化的进一步保护。另一方面,相比于龙泉山以西区域,“东进”区域大气扩散条件较好,对产业功能的环境承载能力也相对较强。

三是山水人文有特色。“东进”区域与龙泉山以西地区具有不同的自然地理特征,从地形地貌上看,属于浅丘和深丘地区,自然水系相对丰富。相比于高海拔的龙门山脉,龙泉山等山体海拔不高,更适合人类的进入与活动;相比于岷江,沱江更加蜿蜒曲折,自然支流更多,景观要素更加丰富。总的来看,“东进”区域的山水环境相对优越,有利于打造山水林田湖要素齐全的生态网络,有利于形成看山望水的城乡景观,有利于形成有别于传统的城市格局,有利体现对全省大部分丘区和山区的示范作用。另一方面,“东进”区域的传统历史文化遗存虽然不如成都其它区域丰富,但以东大路为代表的驿路文化、以成渝铁路为代表的铁路文化也是别具特色,将是“东进”区域发展过程中不可多得的文化底蕴资源。

成都市委十三届二次全会上将“东进”区域的目标确定为“国家向西向南开放的国际空港门户枢纽,成渝相向发展的新兴极核,引领新经济发展的产业新城,彰显天府文化的东部家园”,完全体现了“东进”区域的发展特征和比较优势。在下一步的功能和产业选择中,应该结合不同功能和产业的空间偏好,进行合理的选择,与成都其它主体功能区域差异化分工,发挥门户枢纽优势,以区域性生产服务和消费服务等产业为主;发挥环境容量优势,以高端制造业和前沿制造业为主;发挥山水资源特色优势,以休闲旅游和文化交流展示功能为主。

二、确定适度规模,实现可持续发展

“东进”区域作为成都经济社会发展的“第二主战场”,要承担大量的人口和产业功能进入。但作为新时期建设的城市新区,应该坚持生态文明理念,将资源环境承载力作为约束发展的首要前提,将塑造良好的生态环境作为“东进”区域建设的首要目标。

从资源环境承载力的短板来看,“东进”区域的短板是水资源。金堂、龙泉驿、简阳是成都各区(市)县中地均水资源较低的,而且目前水资源利用率已较高,本地水资源挖潜能力相对有限。一方面,需要结合“东进”区域的发展需求,适当增加“东进”区域的水资源配给;另一方面更重要的是根据可利用水资源量合理确定“东进”区域的发展规模,并以提升水资源利用效率作为“东进”区域的重要目标。对“东进”区域设置较高的产业门槛尤其是水资源利用效率的门槛,并积极提倡节水型生活方式,来降低耗水量,建设节水型城市。从长远来看,应将沱江生态环境治理作为“东进”区域的重要举措,这不仅能够改善“东进”区域的水生态环境,而且能够为“东进”区域提供充足的本地水源。考虑到沱江的污染主要来自上游区域,因此建议应在四川省政府的组织下,与德阳、资阳、内江等上下游城市建立沱江流域综合治理协调机制,共同推进沱江治理。

从生态环境保护的角度来看,“东进”区域的山水环境是不可多得的宝贵资源,按照“绿水青山就是金山银山”的发展思路,保护好“东进”区域的山水生态本底,形成“望山见水”的城市格局,或许是“东进”区域长远持久的核心竞争优势之一。“东进”区域应该借鉴雄安新区的先进经验,设定国土开发强度的上限,科学划定生态控制线、永久基本农田保护线和城镇开发边界,实现生产、生活、生态空间的和谐统一。

三、优化服务塑造魅力,实现以人为本的发展

党的十九大报告指出,我国已进入中国特色社会主义新时代,主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。劳动力的首要需求,不再仅仅是就业需求,而逐步向享受城市服务、体验城市生活的需求转变。相应的“土地开发—招商引资—吸引就业”的传统发展路径越来越不适应新的发展形势。“东进”区域应该贯彻“城—人—产”的发展思路,先建设品质优良、环境优越、功能完善的新城,增强对各类人才的吸引力,再依托人才吸引产业。例如在公共服务设施的供给结构上更多考虑未来就业的年轻人的需求偏好;在就业岗位的供给上,考虑未来就业人口对通勤距离缩短的需求,构建10-20分钟的就业通勤圈,让未来的市民不仅在家门口就能享受多样服务,而且在家门口就有多元的就业机会。

著名建筑师沙里宁有一句名言:“让我看看你的城市面孔,我就能说出这个城市在追求什么文化”,城市的文化和特色越来越成为决定城市成败的关键因素。相比于龙泉山以西区域,“东进”区域的历史文化底蕴相对薄弱,应该在建设过程中突出文化品牌的塑造,形成自身的城市文化特色。首先应该突出“东进”区域的山水风景,可围绕一山(龙泉山)一水(沱江)进行打造,龙泉山应促进山上人地减量,加强生态保育和生态修复,制定产业进入的负面清单,加强文脉保护和驿路再现,并安排观景平台、郊野公园等公共空间,建设索道等特色交通设施,形成城市型森林公园;沱江以生态廊道保护为前提,可借鉴贵州赤水河方式,建设区域绿道。其次是强调驿路风情,重点围绕一路(东大路)一轨(成渝铁路)进行打造,依托东大路古驿道建设文化旅游线路;依托成渝铁路建设旅游观光和市郊通勤铁路。第三是突出时代风貌,围绕一港(天府空港)一城(空港新城)打造,空港新城应提高建设标准,充分体现功能融合、交通先导、智慧城市、生态绿色等新理念,打造成展示成都新面貌的城市客厅;空港周边要严控风貌,保护好生态山水格局,控制好建设整体景观和第五立面,形成良好的成都第一印象。

“东进”战略是成都市委市政府在新时期的重大战略举措,是承载城市核心功能的重要载体,需要全面体现中央、四川省、成都市在新时期的发展要求,在规划建设中坚持区域协调、生态优先、人民中心等理念和原则,成为新时期城市发展的楷模和示范。

(转自成都《先锋》杂志)

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