王春光

一、前置性社会历史条件探寻

本世纪初，成都开始搞城乡统筹，提出“三集中”，即农田向种田大户集中、村民向小区集中、工业向园区集中，实施力度大、推进快。由于在短时间内将不少村民集中在一个小区居住，转向非农领域就业，但事实上非农领域一时不可能提供那么多就业机会及转移就业需要相应的就业能力，导致不少青壮年因集中居住而没有就业，集中居住的小区管理也成为大问题；农村基础设施、公共服务落后，大量人口外出务工经商，村庄出现空心化问题，公共事务没有人负责管理，更缺乏村民的参与。这一切，构筑了当时成都基层社会治理的大的结构性背景。

面对这些问题，成都的城乡统筹不仅着力于为农村提供公共服务、推进基础设施建设，而且旨在调动村民（居民）参与公共事务的主动性和积极性，培养其内生动力和参与能力，设置了公共服务专项资金，即：最初每年给每个村和居委会20万元公共服务发展经费，而今大幅提高。政府为资金的使用建构了一套由村民和居民自己管理使用的制度：公共服务专项资金由村民议事会或居民议事会（或其他社区自治组织）讨论决定，由此激发村民和居民参与村庄和社区公共事务的积极性。这套治理机制之所以得以确立和维续，在于将资源与民众的需求紧密结合起来，找到了有效激发民众主体性的手段。由此，公共服务专项资金以及相关的使用规定，真正开启了成都基层社会治理创新的序幕，也奠定了成都基层社会治理创新的坚实基础。

成都社会治理创新实践的另一条历史脉络是2008年的汶川特大地震。地震发生后，除了国家快速投入救援力量，另一支重要的力量就是社会，特别是社会组织以及民众自发的参与，发挥了重要的补充作用，增强了社会互助和合作意识，社会主体性意识也得到有效激发提升。救援结束后，不少社会组织继续留在四川灾区开展重建工作，其中很多是本土草根性的，抗震救灾救援完成后就转化为地方社会治理的活跃力量，带动当地的社会治理创新。可以说，在这次抗震救灾和援助建设中，成都的社会组织是最活跃、也是最有力量的。社会力量的出色表现，使地方政府比以前更加重视其在社会经济发展以及社会治理中的作用，为成都基层社会治理创新实践提供了有效保障。

二、基层社会治理创新的实践

总的来说，成都基层社会治理创新，就是从体制机制和资源上激发社会多元主体参与基层社会治理。具体而言，成都基层社会治理创新经历了从试点到整体推进以及全面提升三个阶段，从内容上看，从单方面到多方面再到系统性创新建构。在此，以社区和村庄层面的社会治理创新为重点，分析讨论成都的具体实践。

公共服务专项资金的设立和实施，是一项重要的创新举措，即把政府的投入与村民居民的主动性结合起来，并由此增强居民的治理能力，这样的设计带来了之后一系列社会治理体制机制的创新和建构。第一个体制创新就是议事会在基层社会治理中的地位得以确立和巩固。在村民组织法或居民组织法中没有议事会的设置，只有村民代表大会或居民代表大会、村民全体会议和居民全体会议，但是在改革开放中，特别是在农村，大量青壮年外出务工经商，使得村民代表大会难以举行，而村民议事会在村庄议事决策中应运而生，在公共服务专项资金的使用上发挥关键作用，从而确立了其自治的地位。议事会的组成成员包括一些留在村庄的村民代表、原村干部、有威望的老人、村组组长以及其他村民推荐选举出来的其他代表等，既弥补了许多外出村民代表的缺席，也扩大了代表性，为村庄治理和发展注入了新的活力。

相比村庄而言，城市社区不仅规模过大，而且亲密度、认同感低，从而影响到居民参与公共事务的积极性和主体性。如何将社区划小，成都寻找到了更小规模的基层社会治理单元——院落治理。对社区公共服务专项资金使用来说，社区规模过大不利于协商讨论，难以有效发挥议事会的效用。在公共服务专项资金的影响下，政府越来越愿意与社区建构合作伙伴和契约关系。成都在社区层面取消了社区工作站，让工作人员或者参加社区社会组织，承接社区服务，或者转变为社区居委会工作人员；社区居委会不再承担具体的社区服务，而是用公共服务专项资金向院落、楼栋、社区社会组织以及社区外社会组织购买服务；社区居委会还从政府承接一些任务，转包给上述社区其他组织和主体，居委会则抽身去从事监督、评估以及链接政府资源以及外部社会资源的工作。在这样新的治理架构中，院落治理的优势越来越明显：同一个院落的居民有着更为相近的公共事务需求，更容易激发其积极性，从而培育社区居民的主体性和参与公共事务的能力；人数少，更容易动员；居委会越来越好地去扮演监督、链接资源的角色和功能。与此同时，社区社会组织得到快速发展，越来越多的外部社会组织进入社区和院落。这些外部社会组织既有成都本土的，又有来自全国各地的，其中一些具有带动社区社会组织发展的能力（包括孵化功能），进一步扩大了成都社会组织的发展空间。迄今为止，成都社会组织不仅数量大，而且相当活跃，显著提升了基层社会治理的多元参与水平。

成都在基层社会治理创新上投入力度不断加大，更持续进行体制机制和政策创新，使基层社会治理创新成果得以巩固持续，形成长效机制。在此基础上，成都引入社区营造，将社区治理提升到更高的层面——社会建设层面。社区营造在一定程度上进一步丰富了社区建设，就是通过专业化与本土化的方式，充分利用现有的各种资源，打造人、文、地、产、景，从整体上提升社区福利以及人们参与社区的能力，尤其是增强居民的社区认同感、荣誉感和亲密感，让社区真正成为熟人社会或者说生活共同体。成都市委将社区营造纳入“三社联动”框架，相关部门专门出台意见，为社区营造找到了体制和政策定位。成都正以社区营造理念引领社区建设和基层社会治理进入高品质、高水平的新阶段。

当下，成都正着力推进“舒心美好、安居乐业、绿色生态、蜀风雅韵、良序善治的高品质和谐宜居生活社区”的社区建设和营造工作，具体体现为“五大行动”：品质社区建设、活力社区建设、美丽社区建设、人文社区建设、和谐社区建设。其关键，还是要在党的领导下如何充分发挥多元主体参与。社区总体营造就是“五大行动”的总抓手：只有通过社区营造，才能将政府的投入与社会需求有效对接，才能更好地调动社会资源为社区建设服务，才能更有效地激发居民的主体意识，培育居民的社区共同体意识和文明市民意识。成都对下一步的社区营造进行了总体规划，计划资助实施以文化、旅游、养老、儿童、教育、居民融合等为切入点的社会营造示范项目不低于100个，全市实施社区营造项目社区达60%；2019年基本形成横向联动、上下互动、多元参与的社区营造局面。由此可见，到2020年全国全面建成小康社会之时，成都将进入谋划和营造下阶段目标——建设高品质和谐宜居的美丽社区。

三、提供的经验及下一步方向

在全国推进基层社会治理创新实践中，成都取得了显著的效果，经验在哪里？

第一，成都之所以取得好的效果，与长期不断坚持创新有着直接关系。在过去的十多年中，从点到面、从局部到整体、从低水平到高水平、从行动到制度等，成都不断地推进社会治理创新，原先的一些做法得到长期支持，如公共服务专项资金已经成为一种制度。与此同时，根据社会变化，成都并没有停止创新步伐，在社区机制（比如议事会）改革基础上推出院落治理，现在又推出社区总体营造和“五大行动”等。这是成都之所以能有今天这么高水平的创新成果的一条根本性经验。

第二，成都基层社会治理创新已经形成理念引领、制度和政策保障、多元参与和合作、居民主体意识焕发、生活共同体初现的路径和机制。成都基层社会治理创新并不是跟风式的，而是由其符合本地社会现实的理念来主导。从早期开始的公共服务专项资金来撬动民主协商和公众参与，到院落治理，乃至现在大力推行的社区共同营造和“五大行动”，都旨在构筑社会多元合作和参与的现代化社会治理，其理念非常明确清晰。为了落实这些理念，成都在体制改革创新以及政策引导、资源投入上下了很大功夫，形成了一套支撑社会治理创新的政策体系，包括资源投入、资源使用、资源评估等体系，还有相应的社会反馈机制等。当前，基层社会治理创新从过去的外力推动型转变为内生自觉型，社会参与治理的主体性越来越明显，社会基础越来越扎实。

第三，基层社会治理创新激活了成都社会、经济、文化发展活力，加快了成都现代化建设步伐。过去20多年，成都之所以在西部发展中脱颖而出，固然有天府之国的天然优势，更离不开基层社会治理创新的重要贡献。通过基层社会治理创新，基层社会越来越有活力，不仅让本地人提高了存在感和幸福感，而且让外地人对成都有了更强的认同感和归属感。通过基层社会治理创新，改善了人际关系，提供多样的社会服务，激发民众的参与意识，将大大改善经济、文化发展的环境，会进一步吸引外来资本和专业人才，这一切将加快经济发展。因此，基层社会治理创新是经济发展的需要，两者相辅相成、互相促进。

成都在基层社会治理创新上有了良好的开端，但是离民众需求以及现代化要求还有很大的距离，还有很长的路要走。比如社区总体营造刚刚起步，还有许多人对此并不理解，许多操作环节和资源配置还没有到位，特别是如何嵌入到成都社会结构、文化关系中，需要不断探索和创新；基层社会治理创新还存在着不平衡。基层社会治理创新体系还有待完善，比如政府各部门之间的协调机制需要进一步建构，社会资源的使用需要相应的政策激励和体制保障，人才队伍建设任重道远，社会企业和社会组织发展还有很大空间。

作者 中国社会科学院社会学研究所副所长、社会政策研究中心主任、研究员、博士生导师

责任编辑 傅可

（转自成都《先锋》杂志）